交通部海事局李青平副局长解读《中华人民共和国船舶签证管理规则》
《07规则》的修订有哪些必要性？
注：《中华人民共和国船舶签证管理规则(2007年)》以下简称为“《07法则》”，《中华人民共和国船舶签证管理规则(1993年)》以下简称为“《93法则》”。
《93规则》施行14年以来，船舶签证管理取得了骄人的成绩。但随着我国市场经济体制的完善、航运经济和科技手段的发展、行政管理理念的进步，特别是《行政许可法》的颁布和《内河交通安全管理条例》的修订，使船舶签证管理遇到了很多的新情况、新问题，也对船舶签证管理提出了更高的要求，亟需对《93规则》进行修订。其必要性可以概括为六个方面：
一是需要准确定位船舶签证的性质，明确船舶签证的功能。《93规则》没有界定船舶签证的功能，签证定位不明确。长期以来，船舶签证沿袭了传统的理念，旨在通过签证，对船舶实施严密式的管理，实现监控船舶动态和把住船舶适航关两大功能。然而，多年的实践证明，船舶签证虽然能够有效地掌握和控制船舶进出港动态，确保船舶、船员持有合格证书，但是却无法替代船舶履行安全责任。需要通过规则修订明确海事管理机构如何履行国家监察的职能，界定海事管理在水上交通安全管理链中的地位和作用，理顺船舶签证管理与其他海事管理方式之间的关系，确定船舶签证管理的地位和功能，做到“不越位、不缺位”，从而真正发挥船舶签证管理的效能，实现有效监管。
二是船舶签证的法律性质和法律关系需要界定和进一步理顺。《行政许可法》的实施对依法行政提出了更高的要求，行政许可必须依法设定和实施。船舶签证是有法律依据的海事行政许可项目，但《93规则》对船舶签证的法律性质没有明确界定，对签证条件、程序、形式的设置不完全符合行政许可的原则和要求。 《93规则》没有规定对作为行政相对人的船舶所有人、经营人、船长、签证申请人及其代理人和作为行政主体的签证机关及其签证人员的法律责任和责任形式。由于签证各方的权利和义务不明确，往往通过行政命令的形式来调整，导致船舶签证管理外延扩大化和不稳定以及责任追究的主观性和随意性。长期以来，由于职责不清，责任不明，影响了签证工作的正常、有序开展，也与行政许可责任法定和权责一致的原则不相符。
三是船舶签证管理需要进一步适应港口和航运经济的发展。随着港口经济和航运生产力的发展，港口建设速度不断加快，港口急剧膨胀，港口密集度显著提高，一些航运发达的内河水域港口相连成片，形成了密集的“港口群”，许多港口在港内又建设了新的港区和作业点，部分新港区还建设在现有海事管理机构设置难以覆盖的边远地区。港口密集度的提高、港区范围的迅速扩大，使得港口界限和范围不断变化，码头所属权、经营权也较复杂，新老港区作业点分布的复杂化以及船舶港内运输和临近港口之间的运输形式的复杂化使得船舶进出港口的行为难以严格界定，需要进一步明确船舶签证管理的调整范围。 另外在科技进步的推动下，水路运输方式也在不断丰富，拖带和顶推驳船运输方式呈现出多样化和复杂化的趋势，这些发展的新情况和新趋势所产生的管理关系需要通过《93规则》的修订来调整和规范，使得船舶签证管理进一步适应港口经济和航运生产力的发展。
四是船舶签证管理应当进一步体现高效和便民的原则。《行政许可法》把高效原则和便民原则作为行政许可的重要原则，要求行政许可的设定和实施都要体现高效和便民，这也是依法行政的基本要求。《93规则》在船舶签证条件的设定和签证程序的设计上，除形式上不完全符合行政许可要求外，实体上也没有很好地体现高效和便民的原则。每次进行船舶签证时都需要校验大量的文书和资料，反复提交、重复查验，给行政相对人带来了很多不便。 同样，由于船舶签证频次高，签证方式和审核手段单一，手续繁琐，造成船舶签证工作量大。据不完全统计，基层海事处有近1/3的人员和1/3的工作量用于办理船舶签证，牵涉的人力物力巨大，行政成本过高。随着航运经济的发展，船舶签证量还将越来越大，有必要重新设计，简化程序，节约行政成本，充分发挥执法资源的效率，提高行政效率。
五是船舶签证管理应当符合管理创新和科技进步的要求。现行船舶签证以在固定站点签证为主，通过人工方式实现。随着现代管理理念的不断进步和科学技术，特别是计算机和网络技术的迅速发展，远程签证、信誉签证等方式已经成为可能。近年来部分单位已经成功地开发并运用电子签证。海事系统“船舶一卡通”工程的建设，加快了电子签证建设的步伐，但是《93规则》没有明确电子签证的法律地位，电子签证的条件和程序也没有设定和规范，需要通过规则的修订使各种签证方式合法化、规范化，以适应管理创新和科技进步的要求。
六是船舶签证管理应当适应海事管理法律环境的变化。《内河交通安全管理条例》和《海上交通安全法》的修订或即将修订，《安全生产法》、《港口法》、行政执法规范和监督等一系列法律法规的实施，管理范围、管理理念、管理方式和执法模式改革要求都要求对《93规则》进行相应修订。如：水监体制改革后机构名称改变的影响；《安全生产法》明确了企业是安全生产第一责任人，规则需要进一步体现这一要求。
《07规则》主要进行了哪些修订？
本次修改的原则是在坚持船舶签证行政许可的前提下，按照行政许可的要求和船舶签证管理以及航运经济发展的要求，对《93规则》进行最大限度的修改。修订达30多个方面。概括起来，主要体现在以下八个方面： 一、明确船舶签证性质，准确定义船舶签证。主要内容是把船舶签证定义为“海事管理机构根据船舶或者其经营人的申请，经依法审查，对符合船舶签证条件的，准予其航行的行政许可行为。”明确规定船舶签证行政许可的性质和功能，为船舶签证程序和实体规定的起草定好方向，保障船舶签证的顺利实施。 二、明确规定需要办理船舶签证的各种情形，规范船舶签证的程序，提高规则的操作性，方便船舶和海事管理人员掌握。 三、调整定期签证制度。本次修订对船舶定期签证的适用船舶种类、适用航线、定期签证办理模式进行了大幅度的调整，取消船舶定期签证资格申请环节、取消定线航行船舶需要协调航线涉及的不同海事管理机构取得一致意见的规定，尽量使定期签证适用于所有船舶、各种航线，简化程序，降低难度，便利船舶申请定期签证，提高工作效率。 四、新建船舶报告制度。船舶报告制度是本次修订的一个创新，船舶进出港口可以通过有效的方式向海事管理机构进行报告。进港已经报告的船舶，进出港手续可以合并办理，定期签证、年度签证船舶只要进行进出港报告，不再需要办理船舶航次签证。其目的是简化手续、方便船舶，也提高海事管理机构工作效率，及时、准确掌握船舶动态，提前安排监督管理工作。 五、新建船舶年度签证制度。年度签证也是船舶签证管理制度的一个创新，指具备条件的船舶可以申请为期12个月的年度签证，获得年度签证船舶有规则第五条规定的行为时，仅需要向有管辖权的海事管理机构报告，不再办理航次签证。其目的有三个：一是推进船舶诚信管理、二是强化船籍港管理、三是为船舶签证制度的发展提供一个思路。 六、确定电子签证的法律地位。电子签证是社会发展的需要，是航运信息化发展的需要，是海事信息化发展的需要。本次修订，确立了船舶IC卡的法律地位，引入了传真、电子邮件、电子数据交换（EDI）等船舶签证办理方式，为将来逐步推行电子签证提供了法律依据。 七、建立船舶签证监督检查制度。“谁许可，谁监督”是行政许可的原则，《07规则》明规定了海事管理机构监督检查的职责、方式、方法以及问题处理，也规定了相对人配合监督检查的义务。 八、明确船舶签证的责任。明确了船舶签证中海事管理机构对材料审查负责，申请人对材料的真实性负责，当有怀疑或者接到举报时，海事管理监管应当派人到现场核实，方便分清责任，便于依法追究责任。
《93规则》颁布施行取得的成效
《93规则》是在1979年交通部颁发的《船舶进出港口签证管理办法》以及1991年交通部颁布的《中华人民共和国船舶进出内河港口签证管理规则》的基础上，结合当时航政管理体制以及水上船舶运输的实际情况制定颁布的，它的颁布与施行，对加强船舶安全监督管理，规范船舶航行行为，保障船舶和人命财产安全，促进航运经济发展起到了十分积极的作用。实践证明，《93规则》是一部比较成功的部门规章。其成效具体体现在以下几个方面：
一是统一了内河船舶和海船船舶签证管理。《93规则》出台前，《船舶进出港口签证管理办法》适用于海船，《中华人民共和国船舶进出内河港口签证管理规则》适用于内河船舶。《93规则》统一了这两个办法，成功解决海船和内河船舶签证管理要求不一致的问题，统一了管理模式、提高了船舶营运效率、促进了江海联运模式的发展。 二是明确了需要办理签证的情形、船舶签证的条件、申请材料、办理程序，规范了船舶签证管理。相对于《船舶进出港口签证管理办法》和《中华人民共和国船舶进出内河港口签证管理规则》，《93规则》的规定条文更为具体、操作性更强，方便船舶理解签证办理程序和要求。 三是扩大船舶定期签证适用范围，增加避风、侯潮、补给等原因临时进港锚泊和航经港区水域的船舶签证管理的规定，体现便民高效的行政管理原则。 四是加强船舶签证管理，充分发挥船舶签证管理手段的作用，促进船舶遵守水上交通安全和防止船舶造成水域污染法律法规规定，督促船舶配备足够的合格船员，保障水上人命和财产安全。
